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政府購買服務知識問答

訪問次數: 發布時間:2019-08-08
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政府購買服務知識問答

 

作者: 來源:中國財經報網 發布時間:2019-07-26

  1. 什么是政府購買服務?

  根據我國現行政策規定,政府購買服務,是指政府按照一定的方式和程序,把屬于政府職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項,交由符合條件的社會力量和事業單位承擔,并根據服務數量和質量等向其支付費用的行為。政府購買服務是一種契約化的公共服務提供方式,具有權責清晰、結果導向、靈活高效等特點。 

  2. 推行政府購買服務改革有什么背景?

  20世紀70年代以來,西方主要發達國家興起了一場以新公共管理為標志的行政改革運動,這場運動起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭等英語國家,并逐步擴展到其他發達國家乃至全世界。新公共管理改革的一個重要措施,就是推行政府購買服務,通過發揮市場機制作用,將政府的一部分公共服務事務外包給社會組織、企業等社會力量承擔,并明確約定政府和社會力量雙方的權利義務。 

  我國的政府購買服務實踐也經歷了一個探索過程。上世紀90年代,隨著市場經濟的發展,上海、深圳、杭州、成都、無錫等地率先探索政府向社會力量購買服務,并取得一定成效。黨的十八大明確提出要改進政府提供公共服務方式,十八屆三中全會《決定》明確提出“推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買”。國務院大力推進簡政放權、放管結合、優化服務,對轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署,明確要求在公共服務領域更多利用社會力量。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)對政府購買服務改革工作作了專門部署,明確了這項工作的指導思想、基本原則、目標任務和總體要求。因此,推廣政府購買服務,是黨中央、國務院從全局和戰略高度做出的重要決策部署,是全面深化改革的一項重要舉措。 

  3. 推廣政府購買服務改革有何現實意義?

  政府購買服務是政府公共服務提供方式的重大創新。改革開放以來,我國公共服務體系和制度建設不斷推進,公共服務提供主體和提供方式逐步多樣化,初步形成了政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的公共服務供給模式。同時,與人民群眾日益增長的公共服務需求相比,不少領域的公共服務存在質量效率不高、規模不足和發展不平衡等突出問題,迫切需要政府進一步強化公共服務職能,創新公共服務供給模式,有效動員社會力量,構建多層次、多方式的公共服務供給體系,提供更加方便、快捷、優質、高效的公共服務。推廣政府購買服務,是我國加快轉變政府職能、提高國家治理能力的必然要求,是加快推進供給側結構性改革、更好滿足人民公共服務需求的重要途徑,是加快現代服務業發展、完善社會主義市場經濟體制的迫切需要,也是加快建立現代財政制度、全面提高財政支出績效的重要內容。 

  4. 為什么說政府購買服務對政府職能轉變具有重要作用?

  政府購買服務是政府以契約化方式將公共服務生產交給社會力量承擔,通過競爭機制促進提升公共服務質量和效率。因此,政府購買服務轉變了傳統的政府直接提供公共服務方式,是對政府職能的轉變。堅持轉變政府職能,就是明確政府在公共服務提供中的職能應該是“掌舵”,即組織公共服務的生產,并不需要親自去“劃槳”,即不需要自己直接生產所有的公共服務,而是將適合通過市場化方式提供的公共服務交由具備條件的社會力量和事業單位承擔。 

  5. 政府購買服務改革的主要政策依據有哪些?

  目前,推進和規范政府購買服務改革的主要政策依據包括: 

  (一)政府采購法及其實施條例 

  (二)黨的十八屆三中全會:推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買。 

  (三)黨的十八屆五中全會:創新公共服務提供方式,能由政府購買服務提供的,政府不再直接承辦。 

  (四)黨的十九屆三中全會:推動教育、文化、法律、衛生、體育、健康、養老等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化。推進非基本公共服務市場化改革,引入競爭機制,擴大政府購買服務。 

  (五)國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見(國辦發〔2013〕96號) 

  (六)財政部關于做好政府購買服務工作有關問題的通知(財綜〔2013〕111號) 

  (七)財政部 民政部 工商總局關于印發《政府購買服務管理辦法(暫行)》的通知(財綜〔2014〕96號) 

  (八)財政部關于政府購買服務有關預算管理問題的通知(財預〔2014〕13號) 

  (九)財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知(財庫〔2014〕37號) 

  (十)財政部 民政部關于支持和規范社會組織承接政府購買服務的通知(財綜〔2014〕87號) 

  (十一)財政部關于做好行業協會商會承接政府購買服務工作有關問題的通知(試行)(財綜〔2015〕73號) 

  (十二)財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見(財綜〔2016〕53號) 

  (十三)財政部 民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見(財綜〔2016〕54號) 

  (十四)財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知(財預〔2017〕87號) 

  (十五)財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見(財綜〔2018〕42號) 

  6. 推廣政府購買服務遵循哪些基本原則?

  一是積極穩妥,有序實施。從實際出發,準確把握社會公共服務需求,充分發揮政府主導作用,探索多種有效方式,有序引導社會力量參與服務供給,形成改善公共服務的合力。 

  二是科學安排,講求績效。堅持先有預算、后購買服務,政府購買服務資金應當從既有政府預算中安排,突出公共性和公益性,重點考慮、優先安排與改善民生密切相關、有利于轉變政府職能的領域和項目,實施全過程績效管理,切實提高財政資金使用效率。 

  三是公開擇優,以事定費。按照公開、公平、公正原則,堅持費隨事轉,通過公平競爭擇優確定政府購買服務的承接主體,建立優勝劣汰的動態調整機制。 

  四是改革創新,完善機制。堅持與事業單位改革、行業協會商會脫鉤改革、社會組織培育發展相銜接,推進政事、政社分開,放寬市場準入,凡是社會能辦好的,都交給社會力量承擔,不斷完善政府購買服務體制機制。 

  7. 政府購買服務改革工作機制是什么?

  國辦發〔2013〕96號文件對政府購買服務改革的工作機制作了明確要求。推行政府購買服務,要按照政府主導、部門負責、社會參與、共同監督的要求,確保工作規范有序開展。地方各級人民政府可根據本地區實際情況,建立“政府統一領導,財政部門牽頭,民政、工商管理以及行業主管部門協同,職能部門履職,監督部門保障”的工作機制,擬定購買服務目錄,確定購買服務計劃,指導監督購買服務工作。相關職能部門要加強協調溝通,做到各負其責、齊抓共管。 

  8. 政府購買服務改革工作領導小組的性質和作用是什么?

  國務院于2016年6月成立政府購買服務改革工作領導小組,領導小組辦公室設在財政部。政府購買服務改革工作領導小組是國務院議事協調機構,負責統籌協調政府購買服務改革,組織擬訂政府購買服務改革重要政策措施,指導各地方、各部門制定改革方案、明確改革目標任務、推進改革工作,研究解決跨部門、跨領域的改革重點難點問題,督促檢查重要改革事項落實情況。 

  9. 政府購買服務與政府(對服務機構的)補助有什么區別? 

  政府購買服務項目中,政府根據服務機構特定時期內提供服務的數量和質量支付費用,在管理上更加注重績效和結果導向。為了鼓勵公共服務供給,政府可以對提供公共服務的機構進行補助。政府補助通常附有一定的條件要求,可由服務機構經法定程序申請取得,但這些條件要求未必與服務產出數量直接掛鉤。  

  10. 政府購買服務與政府采購的主要聯系是什么?

  政府采購,是指各級國家機關、事業單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為,政府采購制度是財政支出管理的基本制度,政府購買服務是政府采購法律框架體系下,推動公共服務體系建設、創新公共服務供給模式的改革舉措。政府購買服務項目屬于集中采購目錄以內或采購限額標準以上的,在選擇承接主體環節,應按照政府采購法規定的有關采購方式執行。 

  11. 政府購買服務與政府采購的主要區別是什么?

  政府購買服務是一項綜合性改革,主要政策目標是轉變政府職能,創新公共服務供給機制,發揮市場在資源配置中的決定性作用,提高公共服務質量和效率。政府采購制度旨在規范政府采購行為,提高政府采購資金的使用效益,維護國家利益和社會公共利益,保護政府采購當事人的合法權益,促進廉政建設;從制度體系看,包括對采購需求確定、交易管理、采購程序、履約驗收、信息公開、政策功能等管理的一系列制度規范。 

  12. 政府購買服務的購買主體與政府采購的主體有何不同?

  政府采購的主體比政府購買服務的購買主體范圍更大。政府購買服務強調購買主體要承擔行政管理職能,所以購買主體主要是各級政府機關及其職能部門。政府采購主體包括各級國家機關、事業單位和團體組織。 

  13. 政府購買服務在確定承接主體方面與政府采購有何不同?

  實施政府購買服務,購買主體應當按照政府采購法及其實施條例的有關規定,采取政府采購方式確定承接主體;對于憑單制政府購買服務項目,從采購需求的特殊性,推進改革、創新服務提供方式角度,可采用簡化采購流程確定承接主體。 

  14. 政府購買服務與政府和社會資本合作模式(PPP)有什么共同點?

  一是均以轉變政府職能、動員社會力量、改善公共服務為目標,旨在解決政府直接提供公共服務模式存在的服務短缺和低效問題。二是均采取引入社會力量參與,形成競爭機制和多元互動治理模式。三是政府與市場主體之間關系均為基于合同等契約化方式建立的法律關系。 

  15. 政府購買服務與PPP在項目性質方面有什么不同?

  政府購買服務項目中的服務是指狹義的、無形的服務,以即時生產、即時消費為主要特征。PPP項目的主要內容是有形的公共工程建設及(或)運營。 

  我國目前的PPP項目大致分為兩種情況。比較常見的情況是,政府方與社會資本方合作通過建設并運營公共工程來提供公共服務,項目直接涉及新供給能力的創造,所提供服務直接依賴公共工程作為載體。還有一種情況是,政府方將現有公共工程項目交由社會資本方運營,以求提高運營效率、改善公共服務質量。在這兩種情況中,公共服務提供直接依賴特定公共工程建設及(或)運營,相關合同則對其作出明確規定。 

  在政府購買服務項目中,政府直接向具有服務提供能力的社會力量或事業單位購買服務,服務提供實行結果導向管理,購買合同本身不涉及是否進行相關公共工程建設,承接主體以其現有服務能力作為承接項目的條件和競爭力。例如,政府向養老院購買養老服務,向學校購買教育服務,向演藝機構購買公益演出服務等,并不需要去建設養老院、學校或劇院,而這通常是PPP項目提供相關公共服務必須要做的事情。 

  16. 政府購買服務與PPP在政府支出責任方面有什么不同?

  實施政府購買服務項目,政府負有支出責任,通過以預算資金支付服務費用的方式向承接主體購買服務,遵循先有預算、后購買服務的原則,對政府購買服務支出占年度財政支出的比例不作限制。 

  在PPP項目中,政府通過使用者付費、政府付費和可行性缺口補助(政府與使用者共同付費)等方式向社會資本支付對價,雙方合作提供公共服務。PPP項目遵循‘先采購后預算’的原則,先通過公開競爭性方式選擇社會資本方,再將合同約定中的政府支出事項納入中長期財政規劃和年度預算安排。政府在PPP項目中的支出事項通常包括股權投入、運營補貼、風險分擔、配套投入等。按照現行規定,本級政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。 

  17. 政府購買服務與PPP在主體間關系和合同期限方面有什么不同?

  在政府購買服務項目中,政府與服務機構之間建立平等買賣和短期合作關系,服務機構負有按照約定具體提供服務的責任并相應承擔服務提供過程中的風險,政府負有履約管理和監督的責任,需要指導和督促服務機構做好服務提供工作,確保服務數量和質量。政府與服務機構單次合作期限較短,需要與年度預算和中期財政規劃相匹配,通常為1年,按現行規定最長不超過3年。 

  PPP項目強調投資、建設、運營全生命周期管理,通常需要政府與社會資本方建立長期合作關系,合同期限一般不少于10年。在此期間,PPP項目可能會面臨需求變動、價格調整、法律更改等各種可能的風險,因此,政府與社會資本方的合作特別注重激勵相容、收益共享和風險分擔,在政府和社會資本方之間合理地分配風險,并盡可能有效地控制風險。 

  18. 政府購買服務與PPP在合作主體方面有什么不同?

  在政府購買服務項目中,與政府進行合作、提供服務的主體既可以是企業等以營利為目的的私人部門,也可以是非營利的社會組織,還包括按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位。推進政府購買服務改革,引導社會力量參與公共服務提供,社會組織自然不可或缺。而允許公益二類或從事生產經營活動的事業單位承接政府購買服務,意義在于,這既有利于支持事業單位改革和轉型發展,也有利于為推廣政府購買服務培育更多合格的市場化承接主體。 

  PPP系政府與社會資本之間的合作,其中政府及其所屬部門、事業單位通常作為項目實施機構和政府方簽約代表,事業單位不能作為社會資本方參與PPP項目。 

  19. 為什么說PPP項目中的政府付費不屬于政府購買服務制度范疇?

  從行為性質上看,PPP項目中的政府付費是指政府根據PPP項目合同履行相應支付義務的行為。從分類上看,PPP項目中的政府付費,是三種項目回報機制中的一種,是指政府以公共資金、資產、資源作為社會資本提供公共服務的對價。而政府購買服務是‘專有名詞’,與PPP是并列的概念。鑒于兩者在項目性質、預算管理、合作主體、合作期限、操作程序等方面存在較大差異,宜分別加以規范。 

  20. 政府購買服務的購買主體有哪些?

  各級行政機關是政府購買服務的購買主體。 

  以下機關和單位也可以根據實際需要,按照相關規定實施購買服務:  

  (一)中國共產黨各級機關; 

  (二)各級人民代表大會及其常務委員會機關; 

  (三)中國人民政治協商會議各級委員會機關; 

  (四)各級監察機關; 

  (五)各級審判機關; 

  (六)各級檢察機關; 

  (七)各民主黨派的各級機關; 

  (八)按照事業單位分類改革政策規定,劃為承擔行政職能的事業單位; 

  (九)納入行政編制管理的群團組織機關。 

  21. 為什么公益一類事業單位不能作為政府購買服務的購買主體?

  政府購買服務的購買主體資格取決于是否承擔行政職能。公益一類事業單位不具有行政管理職能,其功能定位是負責直接提供特定領域公共公益服務的主體,與行政機關性質不同,不宜作為政府購買服務的購買主體。需要說明的是,公益一類事業單位不能作為政府購買服務的購買主體,是指其不能購買其承擔的主要事項,即不能將自身的主要職能委托出去。為完成自身職責,公益一類事業單位可以采購所需輔助服務事項。 

  22. 政府購買服務的承接主體有哪些?

  包括以下幾類: 

  (一)依法在民政部門登記成立的社會團體、基金會、社會服務機構等社會組織,以及經國務院批準免予登記但不由財政撥款保障的社會組織; 

  (二)依法在工商或行業主管部門登記成立的企業等從事經營活動的單位,以及會計師事務所、稅務師事務所和律師事務所等社會中介機構; 

  (三)按事業單位分類改革的政策規定,劃為公益二類的事業單位或從事生產經營活動的事業單位。  

  (四)法律、法規規定的其他主體。 

  23. 個體工商戶或自然人是否可以作為政府購買服務的承接主體?

  推行政府購買服務的主要目的是加快轉變政府職能、創新公共服務提供方式、提高公共服務質量和效率,因此,由各類符合條件的組織機構而不是個人作為承接主體是科學合理的。但考慮一些縣鄉農村基層地區組織型承接主體不足,以及政府采購法允許自然人作為供應商等因素,某些情況下,也可以由具備服務提供條件和能力的個體工商戶或自然人承接政府購買服務。 

  需要注意的是,政府向個體工商戶或自然人購買服務時,應當嚴格遵守政府購買服務及政府采購等制度規定,不得將其異化為變相用工。 

  24. 為什么公益一類事業單位不能作為政府購買服務的承接主體?

  政府購買服務的承接主體資格取決于是否具有市場經營資格。按照《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》規定,事業單位承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務,不能或不宜由市場配置資源的,劃入公益一類,根據其正常業務需要,財政給予經費保障。因此,作為政府舉辦并保障經費的公益一類事業單位,不能從事市場經營活動,應當全力履行好政府賦予的公共服務職責。如果允許公益一類事業單位承接政府購買服務,不利于其集中精力履行好政府賦予的提供基本公共服務職責。鑒于此,公益一類事業單位不宜參與承接政府購買服務。有關行政主管部門應當加強對所屬公益一類事業單位的經費保障和管理,強化公益屬性,有效發揮政府舉辦事業單位提供基本公共服務的職能作用。 

  25. 公益一類事業單位承擔的公共公益服務能否實行政府購買服務?

  公益一類事業單位不能作為政府購買服務的承接主體,并不意味公益一類事業單位承擔的公共公益服務不能通過政府購買服務方式向社會力量購買。如果現有公益一類事業單位因能力不足等原因,暫時難以滿足相關公共服務需求,有關行政主管部門也可以通過向有條件的的社會力量購買相關服務作為補充。但在具體實施政府購買服務前,同級財政和主管部門要嚴格審核把關,堅決防止一邊向社會力量購買、一邊出現現有公益一類事業單位供給能力閑置現象。 

  26. 尚未分類的事業單位能否參與政府購買服務?

  尚未分類的事業單位不能參與政府購買服務。尚未分類的事業單位有主要承擔行政職能的,也有主要承擔公共服務職能的,職能定位和財政保障情況較為復雜,在未確定分類前,不宜參與政府購買服務,應當待其明確分類后按照《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜〔2016〕53號)有關規定實施改革。 

  27. 群團組織參與政府購買服務需要遵循什么原則?

  群團組織的情況比較復雜,不同群團組織之間、群團組織機關與其所屬單位之間、以及群團組織的全國性機關與其地方分支機構之間,在職能定位、編制性質、經費保障等方面均有很大差異。在具體把握群團組織參與政府購買服務的角色定位問題上應當把握以下原則:第一,對于一個具體單位,不能既為購買主體、又為承接主體。第二,對于不同群團組織、群團組織所屬單位、以及全國性群團組織的地方分支機構,應當綜合考慮其職能定位、機構性質、經費保障等情況,根據政府購買服務有關政策規定分別確定是否參與政府購買服務,以及參與政府購買服務的角色定位,并根據需要推進相關改革。 

  28. 群團組織參與政府購買服務如何進行分類定位?

  (1)對于納入行政編制管理的群團組織機關,國辦發〔2013〕96號文件和《政府購買服務管理辦法(暫行)》均明確規定,可以作為政府購買服務的購買主體。 

  (2)對于納入事業編制管理且經費完全或主要由財政負擔的群團組織,參照《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜〔2016〕53號)有關規定精神,這類群團組織應當比照公益一類事業單位,既不宜作為政府購買服務的購買主體,也不宜作為承接主體。 

  (3)對于經費完全或主要不由財政負擔的群團組織及其所屬單位,可以作為政府購買服務的承接主體,參與承接政府購買服務后應依據政府購買服務有關規定實行相應管理制度改革,切實轉變職能、推進政社分開。 

  29. 社會組織在承接政府購買服務方面有什么地位?

  社會組織是政府購買服務的重要承接主體,對發揮政府購買服務的高效、靈活等獨特優勢具有重要作用。推進政府購買服務改革,完善政府購買服務制度,社會組織不可或缺。十八屆三中全會《決定》提出:“適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔”。因此,要大力支持和規范社會組織參與承接政府購買服務。 

  30. 社會組織在參與政府購買服務方面有什么具體作用?

  一是承接政府購買服務項目,發揮自身專業化能力,提高公共服務提供的質量和效率。二是作為社會公眾參與社會管理的重要載體,社會組織可以有效組織社會勞動力資源參與公共服務提供,參與社會公共管理,有利于提高社會治理水平。三是發現并向政府反饋社會公眾對公共服務的需求,提出公共服務供給方案建議,促進公共服務供求的有效對接。  

  31. 社會組織承接政府購買服務是否享受稅收優惠政策?

  2018年2月,財政部、稅務總局聯合印發《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》(財稅〔2018〕13號),對非營利組織免稅資格認定政策進行修訂完善,調整了非營利組織工作人員工資水平的認定條件,適當擴大了非營利組織免稅優惠政策覆蓋范圍,并強化了對非營利組織的監管。社會組織承接政府購買服務,應當依據稅收法律法規規定繳納相關稅收,符合條件的可享受國家統一稅收優惠政策。 

  32. 行業協會商會如何參與承接政府購買服務,有哪些扶持政策?

  行業協會商會目前正在進行與行政機關脫鉤改革,改革方向是促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。脫鉤后,行業協會商會與行政機關之間的關系不再是行政隸屬關系,行業協會商會可以通過與其他社會力量公平競爭來承接政府購買服務項目并獲得政府資金支持。支持和規范行業協會商會參與承接政府購買服務,有利于行業協會商會脫鉤改革的順利推進。2015年,財政部制定印發了《關于做好行業協會商會承接政府購買服務有關問題的通知(試行)》(財綜〔2015〕73號),支持行業協會商會通過承接政府購買服務向社會組織轉型,并且規定,在同等條件下,優先向已經脫鉤的行業協會商會購買行業規劃、行業評價、行業統計、行業標準、職業評價、等級評定等行業管理服務項目。 

  33. 確定政府購買服務內容的一般原則是什么?

  政府購買服務的內容應該符合以下要求:第一,屬于政府職責范圍。如果政府購買了不屬于自身職責范圍的事項,那就是政府的越位。第二,適合采取市場化方式提供。即適合通過競爭性方式,將服務交由符合條件的社會力量和事業單位承擔。第三,屬于服務事項。服務概念有其特定內涵,不應作泛化理解。政府購買服務所使用的服務概念,與《政府采購法》及其實施條例所使用的服務概念一致,與貨物和工程有本質區別,不能混為一談。因此,政府購買服務的內容應當是屬于政府職責范圍、適合采取市場化方式提供的服務事項,重點是有預算安排的基本公共服務。 

  34. 如何判斷某服務事項是否適合市場化方式提供?

  一是市場上存在該服務事項的提供商,存在該服務事項的市場交易活動;二是市場存在對該服務事項的潛在需求,通過引導可望培育出一定規模和數量的服務商,形成對該服務事項的一定程度的競爭性提供;三是通過市場競爭機制,政府將服務事項交由市場方式提供比由自身直接提供更具效率。 

  35. 政府購買服務的購買內容具體包括哪些領域?

  政府購買服務的內容包括直接受益對象為社會公眾的公共服務及直接受益對象為政府自身的履職所需輔助性服務。其中,除法律法規另有規定外,應當納入政府購買服務指導性目錄的公共服務事項包括但不限于基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務。政府購買服務的范圍和內容實行指導性目錄管理。 

  36. 為什么將政府履職所需輔助性服務納入政府購買服務范圍?

  從政府購買服務概念的含義來看,政府購買服務所稱的服務,包括直接受益對象為社會公眾的公共服務和直接受益對象為政府自身的政府履職所需輔助性服務。政府購買公共服務和履職所需輔助性服務基本做法均是將服務的具體生產環節外包給市場化的服務供應者,不再由政府直接承擔。黨的十八屆三中全會《決定》提出,“推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買”,這里提到的事務性管理服務工作當中,不僅有公共服務,也有相當一部分是政府履職所需輔助性服務。從現實情況看,目前政府履職所需輔助性服務很多是由事業單位承擔,深化事業單位改革是政府職能轉變的重要內容,通過政府購買服務推動這些事業單位改革是中央確定的重要任務。  

  37. 什么是政府購買服務指導性目錄?

  在政府購買服務改革初期,為了指導部門準確把握政府購買服務的范圍、性質和種類,規范執行有關政策,財政部部署編制政府購買服務指導性目錄。指導性目錄內容為屬于政府職責范圍且適宜通過市場化方式提供的服務事項。指導性目錄編制完成后,納入目錄且有預算安排的服務事項應當逐步推行政府購買。 

  38. 政府購買服務指導性目錄如何編制管理?

  各級政府部門是政府購買服務的實施主體。因此,政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理、分部門編制,實施政府購買服務的部門具體負責編制本部門(垂直管理系統包含各級派出或分支機構)指導性目錄,報同級財政部門審核同意后組織實施,并按規定向社會公開。考慮到各省經濟社會發展水平和政府購買服務推進情況差異較大,省以下是否分級分部門制定政府購買服務指導性目錄,由各省級財政部門根據本地區情況確定。 

  39. 政府購買服務指導性目錄如何使用和調整?

  納入政府購買服務指導性目錄的服務事項,且已安排預算的,應當實施政府購買服務。未納入指導性目錄的服務事項,原則上不得購買;相關部門確需購買且已安排預算的服務事項,征得同級財政部門同意后方可實施購買,并應在調整指導性目錄時納入目錄。 

  隨著經濟社會發展、政府職能及公眾需求等情況的變化,政府購買服務范圍和內容也將發生變化,應按程序及時調整指導性目錄。部門調整和修改政府購買服務指導性目錄,需要征得同級財政部門同意。 

  40. 哪些事項不應實施政府購買服務?

  以下各項不得作為政府購買服務的內容并列入指導性目錄: 

  (一)不屬于政府職責范圍的服務事項; 

  (二)應當由政府直接履職的行政管理性事項,包括但不限于行政決策、行政執行、行政監督等事項; 

  (三)政府采購法及其實施條例規定的貨物和工程;  

  (四)同時包含服務與工程的項目; 

  (五)融資行為; 

  (六)購買主體的人員聘用,以勞務派遣方式用工,以及設置公益性崗位等事項; 

  (七)由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務事項; 

  (八)法律法規規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。 

  以上第(二)至(八)項中,屬于政府職責范圍的事項,應當通過符合國家有關法律法規規定的規范方式實施。比如,政府開展公共工程項目,應當優先考慮通過合法合規的政府和社會資本合作(PPP)模式實施;確需政府使用財政性資金投資的工程項目,應當采取政府采購方式規范實施。再如,政府設置(購買)公益性崗位。這是國家對某些社會群體的就業扶持政策,需要認真落實,但是不應將其作為政府購買服務的內容。當然,對于哪些事項不能購買,隨著政府購買服務工作的實際推進,在對具體事項的認識上可能還會有變化。 

  41. 什么是公益創投,與政府購買服務有何關系?

  公益創投也稱為“公益風險投資”,這種投資不以營利為目的,而是為了增強被支持組織的可持續提供公共服務、解決社會問題的能力。公益創投包括三個主要要素:(1)公益投資者。他們是公益創投的主體,主要包括社會組織、企業和政府,其作用在于對受助組織給予各種支持,除了提供資金、場地、辦公設備等硬件支持外,還提供管理技術培訓、人力資源扶持與開發等軟件支持。(2)符合創投使命的社會組織。社會組織是實現公益創投目標的載體。通過公益創投, 社會組織在項目管理、技術、專業人才等方面的能力能得到大幅提高,從而更有效地實現組織目標。(3)社會目標。社會目標是公益創投追求的最終目的,力求以最小的投入和最低的成本換取社會價值回報的最大化。公益創投是對公益事業領域傳統培育模式的一次改革與創新,傳統的政府撥款對非營利組織而言是“被動輸血”,公益創投強調發展社會組織的“主動造血”能力, 包括培養社會組織自主尋求發展所需的各種社會資源的能力, 以及其他非資金的支持。 

  當公益創投的投資主體為政府時,公益創投實際上也是一種政府購買服務行為,只不過更加強調通過這種購買行為來扶持承接服務的服務組織發展壯大,或者是培育新的服務組織。 

  42. 如何認識以政府購買服務名義變相舉債融資進行工程建設問題的危害性?

  2015年生效的新《預算法》明確規定,除發行政府債券外,地方政府不得以其他任何方式舉債。這意味著,地方政府過去通過融資平臺舉債的方式再也行不通了。但是由于各種原因,地方政府進行工程建設的沖動依然強烈。于是很多地方盯上了政府購買服務,主要做法是把工程建設作為政府購買服務項目,以“政府購買委托代建服務”或者“政府購買融資服務”等名義簽訂政府購買服務的長期合同(通常在20-30年之間),平臺公司以政府購買服務合同為質押進行融資實施工程建設,平臺公司還貸資金來源于政府分年安排的購買服務資金,通常由地方人大或人大常委會作出決議對購買服務資金予以保障。在這種做法中,相關項目并不符合政府購買服務關于購買內容的政策要求,實質上是規避地方政府債務管理,變相舉債進行工程建設,在現有政府債務統計和管理制度之外形成新一輪隱性但卻實實在在的債務,造成地方政府債務無序擴張,加劇了財政金融風險。 

  43. 禁止納入政府購買服務范圍的常見工程有哪些?

  《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)明確規定,嚴禁將鐵路、公路、機場、通訊、水電煤氣,以及教育、科技、醫療衛生、文化、體育等領域的基礎設施建設,儲備土地前期開發,農田水利等建設工程作為政府購買服務項目。 

  44. 如何規范處理以政府購買服務名義違法違規融資行為?

  為落實黨中央、國務院關于進一步規范地方政府舉債行為、防范和化解地方債務風險的決策部署,2017年5月財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號),堅持問題導向,依法依規對以政府購買服務名義違法違規融資行為做出規范。一是堅持政府購買服務改革的正確方向。明確政府購買服務應當堅持費隨事轉,注重與事業單位改革、行業協會商會與行政主管部門脫鉤轉制改革、支持社會組織培育發展等政策相銜接,帶動和促進政事分開、政社分開。二是嚴格按照法律和政策規定范圍實施政府購買服務。明確政府購買服務重點內容應當是有預算安排的基本公共服務項目,嚴禁將建設工程作為政府購買服務項目,嚴禁將各類融資行為納入政府購買服務范圍。三是嚴格規范政府購買服務預算管理。堅持政府購買服務應當先有預算、后購買服務,購買資金在既有預算中統籌考慮,合同期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。黨中央、國務院統一部署的棚戶區改造、易地扶貧搬遷工作嚴格按照相關規定執行。四是嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資。要求地方政府及其部門不得利用或虛構政府購買服務合同為建設工程變相舉債,不得通過政府購買服務向金融機構等融資,不得以任何方式虛構或超越權限簽訂應付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業融資。五是切實做好政府購買服務信息公開。要求各地應當將年度預算中政府購買服務有關信息,按規定及時向社會公開,確保政府購買服務項目信息真實準確,可查詢、可追溯。 

  45. 政府購買服務合同能否用于融資?

  合法合規的政府購買服務合同可以用于融資。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)提出,支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。這就是說,在政府購買服務合同合法合規的前提下,承接政府購買服務項目的主體可以以項目合同確定的預期收益為質押進行融資。但這種融資是承接主體的獨立的市場行為,并不表示政府提供顯性或隱性擔保。 

  在政府購買服務承接主體利用政府購買服務合同向金融機構融資時,銀行等金融機構需要增強法律意識和風險意識,做好風險管理,應當認真做好合法性合規性審查,確保相關合同在購買內容和期限等方面符合政府購買服務有關法規制度規定,確保相關融資行為符合政府預算管理制度相關要求。 

  46.政府購買服務與政府聘用人員有何區別? 

  首先,提供服務人員的身份不同。在人員招聘使用方式當中,用人的政府機關與工作人員簽訂的是勞動合同或聘用合同,工作人員的身份在用人單位。在政府購買服務中,購買主體與符合條件的社會組織、企業或事業單位等承接主體簽訂購買服務合同,提供服務人員和作為承接主體的社會組織、企業或事業單位之間是勞動合同關系,不屬于購買服務的政府機關的工作人員。

  其次,對提供服務人員的管理方式不同。在人員招聘使用方式當中,政府機關的聘用人員通常需要納入本單位日常管理,建立培訓、考核、晉升等人員管理機制。在政府購買服務中,購買服務的政府機關實行的是結果導向管理,關注的是服務質量和數量是否得到保證,不對服務提供人員進行管理,也不考慮提供服務人員的培訓、考核、晉升等問題,對服務提供活動的組織實施及相關人員的管理屬于承接主體職責。

  再次,服務人員獲得報酬的方式不同。在人員招聘使用方式當中,政府機關需要直接向聘用人員支付薪酬,并繳納社會保險。在政府購買服務中,政府機關向承接主體支付購買服務的費用,服務人員的薪酬支付及社會保險繳納應由其所屬社會組織、企業或事業單位等承接主體負責。

  47.為什么說政府設置(購買)公益性崗位不是政府購買服務? 

  政府設置(購買)公益性崗位是國家對某些社會群體(如就業困難的40、50人員,愿意到基層就業的應屆大學畢業生等)的就業扶持政策,屬于人員聘用范疇,不是政府購買服務,不能將二者混淆。同時,公益性崗位的概念也不宜泛化,不能把從事公共公益服務工作的崗位都一概稱為“公益性崗位”。

  48.政府以勞務派遣方式用工與政府購買服務有何區別? 

  實踐當中,一些地方和部門把勞務派遣認為是政府購買服務。勞務派遣與政府購買公共服務的區別比較明顯,用工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者,政府購買公共服務所提供的服務則屬于政府機關的“主營業務”。

  勞務派遣與政府購買輔助性服務確實有一定相似之處,被派遣勞動者的身份不屬于用人的政府機關,也不由政府機關直接向被派遣勞動者進行薪酬支付及社會保險繳納,但兩者在管理方式上仍然存在重要區別。政府購買服務實行的是結果導向的管理,對服務提供活動的組織實施及相關人員的管理屬于承接主體職責,承接主體安排多少工作人員來提供服務由自己決定,不受明確的限制;以勞務派遣方式用工實行的仍然是對人的管理,用工單位使用的被派遣勞動者數量不得超過其用工總量的10%,被派遣勞動者如何參與用工單位的工作由用工單位負責組織管理。

  49.怎樣認識以政府購買服務名義變相用工問題的危害性? 

  當前一些地方和部門出現招聘“政府購買服務人員”、“購買崗位”等以政府購買服務名義用工的不規范做法,混淆了政府購買服務、政府以勞務派遣方式用工和政府聘用編制外人員,不符合政府購買服務的精神和要求,破壞了政府購買服務、勞務派遣等相關制度規定的嚴肅性,完全背離了政府購買服務改革初衷,容易造成政府編制外人員膨脹、經費無序增長等不利后果。

  50.如何處理以政府購買服務名義變相用工問題? 

  各地區、各部門對于此前以政府購買服務名義用工的做法,應當正本清源,嚴格根據國家有關法律、法規和政策規定予以整改,根據政府的實際工作需要和財力許可,區分不同情況分類規范,無論是實行編制外聘用、勞務派遣、設置公益性崗位還是政府購買服務,都應當依法依規操作,既要規范政府行為,防止政府編制外人員和相關支出無序膨脹,也要充分保護勞動者的合法權益。對于一些地方和部門因為人手不足,需要聘用編制外人員從事輔助性工作的,如公安部門的警務輔助人員、法院檢察院的書記員等,應當通過符合國家法律法規規定的人員聘用方式實施,不得作為政府購買服務事項;如果想要通過政府購買服務來協助完成某些輔助性工作的,應當嚴格按照政府購買服務現行政策規定實施,不能與編制外人員聘用混為一談。

  51.怎么理解先有預算、后購買服務?  

  形象地說,各級政府部門實施政府購買服務,就是先確定要辦事且有辦事的錢,后才能確定辦事方式。首先,根據國家政策、經濟社會發展實際需要等各方面因素確定政府部門的工作重點和部門預算框架,進而確定服務項目。其次,確定項目實施方式并編報預算。根據服務事項的特點,將適宜市場化方式提供的服務事項明確為政府購買服務項目。測算購買服務項目所需資金,列入本部門預算建議,報同級財政部門審核。再次,實施政府購買服務。根據財政部門批復的部門預算,部門按照有關規定實施政府購買服務項目。

  52.為什么說不得將實施政府購買服務作為申請項目預算的依據? 

  形象地說,各級政府部門實施政府購買服務,就是先確定要辦事且有辦事的錢,后才能確定辦事方式,才能確定是否采取購買服務方式。

  53.是否存在政府購買服務專項資金? 

  政府購買服務改革是財政支出方式的轉變,是政府做事方式的變革,推行政府購買服務并不改變事情的本來性質和財政資金的用途。所以,政府購買服務專項資金的說法是不科學的。

  54.如何編報政府購買服務項目預算? 

  一是購買主體應當做好購買服務支出與年度預算、中期財政規劃的銜接,確定購買服務項目時,應當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排。

  二是購買主體應當充分發揮行業主管部門、行業組織和專業咨詢評估機構、專家等專業優勢,結合項目特點和相關經費預算,綜合物價、工資、稅費等因素,合理測算安排政府購買服務支出。

  三是購買主體在編報年度部門預算時,應當反映政府購買服務支出情況,需要履行政府采購規定程序的項目,應當同時按規定編報政府采購預算。

  55.如何做好政府購買服務項目預算執行管理? 

  實施政府購買服務的資金支付按照國庫集中支付制度有關規定執行。年度預算執行中,實施政府購買服務涉及預算調劑的,按照預算管理有關規定辦理。

  56.確定政府購買服務項目承接主體需要遵循哪些基本原則? 

  購買主體應當根據購買內容的供求特點、市場發育程度等因素,按照方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序的原則確定承接主體。

  57.什么是憑單制政府購買服務? 

  所謂憑單制政府購買服務,是指政府部門向有資格消費某一特定公共服務的個體或組織發放購買憑單,通常也稱代金券、消費券或服務券,有資格接受憑單的個體或組織選擇特定的公共服務供給主體,使用憑單進行“消費”,服務供給主體用接受到的憑單向政府兌換現金。憑單制的特點:(1)憑單是圍繞特定公共服務而對特定受益對象實施的補貼,體現政府對特定公共服務領域進行鼓勵、扶助的政策意向;(2)在憑單制中,政府通過向作為受益對象的特定個體或組織發放憑單,將對服務供給主體的最終選擇權分散化處置并交付給每一個受益對象,由受益對象自行選擇滿意的供給主體為其提供服務,供給主體提供服務后獲得憑單并以此向政府結算資金取得回報;(3)憑單不同于傳統意義上的補助,是直接補貼消費者而非生產者,也不同于傳統意義上的政府采購,因為憑單制中的政府支出某種意義上具有轉移性支出的特點;(4)憑單通常采取代金券的方式而非現金。實踐中對于與消費者的主觀感受聯系密切,難于說明質量標準、規格的“軟服務”,如特殊教育、老年看護等,多使用這種形式。

  58.憑單制政府購買服務有哪些適用條件? 

  憑單制作為政府購買服務的特定方式,要想發揮好其作用,需要一定的適用條件。首先,購買內容應當是受益對象為第三方社會公眾的公共服務,且受益對象數量眾多;如果政府購買的是自身履職所需輔助性服務,由于受益對象唯一,憑單制將無法應用。第二,存在多個服務供給主體之間較為充分的競爭,潛在提供者進入成本較低。第三,服務具有混合物品屬性,即具有排他性并可收費。憑單的性質是一種支付憑證,使用憑單就意味著對享受某種服務付費。第四,受益對象具有較強的選擇能力。

  59.如何確定政府購買服務項目的承接主體? 

  實施政府購買服務項目,購買主體應當按照政府采購法及其實施條例等有關規定,采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等方式確定承接主體,相關采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式變更、采購計劃編報等按照政府采購相關法律制度規定執行。其中,屬于政府采購限額標準以下且集中采購目錄以外的政府購買服務項目,由購買主體按照公平、效率原則自行確定項目的承接主體。

  60.如何確定憑單制政府購買服務項目的承接主體? 

  對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當通過依法依規設定資格條件或政府采購競爭擇優方式,確定不少于三家服務供應機構同時作為承接主體,并向符合條件的服務對象發放購買憑單,由服務對象自主選擇具體服務供應機構為其提供服務并以憑單支付。對符合條件的承接主體,政府可以將其列出詳細名單并向社會公示,以供社會公眾選擇并減少其為獲取信息付出的成本。

  61.如何理解可以通過直接委托實施公益二類事業單位“撥改買”? 

  政府購買服務強調公平競爭,《財政部 中央編辦關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》(財綜〔2016〕53號)提出政府向公益二類事業單位購買服務可以由其行政主管部門直接委托進行,主要是考慮與其他類型的政府購買服務承接主體相比,公益二類事業單位有其自身的特殊性。一方面,從職能定位看,公益二類事業單位承擔的是高等教育、非營利醫療等公益服務,不適宜完全由市場配置資源。從機構編制管理看,目前公益二類事業單位主要實行事業編制管理,編制內人員執行相應的人事管理、收入分配、養老保險等政策。另一方面,公益二類事業單位是保障公共服務穩定供給的重要力量。公益二類事業單位擁有提供專業化公共服務的高素質人才、專業設施和豐富經驗,是優質的公共服務資源,而社會組織等政府購買服務的市場化承接主體總體發展相對滯后,數量少、規模小,服務承接能力有限。這些情況決定了公益二類事業單位將繼續是提供相關領域公共公益服務不可或缺的重要力量,在參與承接政府購買服務時,需要給予必要的支持政策,既利于公益二類事業單位改革順利推進,也利于原由公益二類事業單位承擔的公共服務得到穩定供給。

  基于上述考慮,對于公益二類事業單位承擔的公共服務類項目,應當逐步推行政府購買服務,一定時期內可以由其行政主管部門直接委托給該事業單位并實行合同化管理,公益二類事業單位邊繼續提供公共服務邊改革。這樣做,既能充分發揮公益二類事業單位提供專業化公共服務的優勢,促進公益二類事業單位穩定發展;也有利于促進解決財政資金“重分輕管”問題、實行結果導向管理。

  62.實施公益二類事業單位“撥改買”需要注意哪些事項? 

  通過直接委托實施公益二類事業單位“撥改買”只是推進公益二類事業單位政府購買服務改革的階段性措施,具體操作中,應注意以下三點:一是要把握好改革的力度和節奏,統籌制定公益二類事業單位改革的具體步驟,堅持有序推進、穩健操作,防止急于求成,出現執行政策走樣。二是在將公益二類事業單位的財政撥款改為政府購買服務過程中,要協調推進事業單位內部機制改革,防止“換湯不換藥”,簡單將財政撥款改為直接委托購買,或借用政府購買服務名義擴大事業單位支出。三是政府新增用于公益二類事業單位的支出,應當優先通過政府購買服務方式安排。積極推進采用競爭擇優方式向事業單位購買服務,逐步減少向公益二類事業單位直接委托的購買服務事項。

  63.簽訂政府購買服務合同應該注意什么問題? 

  購買主體按規定程序確定政府購買服務項目的承接主體后,應當與承接主體簽訂書面合同,明確服務對象,服務的內容、期限、數量、質量、價格等要求,相關績效目標、指標和權重,以及資金結算方式、雙方的權利義務事項和違約責任等內容。對于以憑單制形式實施的政府購買服務項目,購買主體應當在購買公告中就相關事項作出明確規定。

  64.政府購買服務項目為何不允許轉包? 

  轉包是指承接主體在承接政府購買服務項目后,將其承接的項目轉讓給第三方,承接主體實際退出承包關系,第三方成為項目合同承接主體的行為。政府購買服務項目的轉包也可以視為公共服務的二次購買。由于承接主體不具有政府購買服務的購買主體資格,不能將承接的服務事項再次購買,而且轉包容易使不具有相應資質的主體成為實際承擔政府購買服務項目的承接主體,導致服務質量得不到保障,《政府購買服務管理辦法》中明確規定,“嚴禁承接主體將服務項目交由其他服務供應機構實際承擔的轉包行為”。

  65.政府購買服務項目為何允許分包? 

  分包指承接主體將項目中的一部分輔助性服務事項發包給具有一定資質條件的第三方單位的行為。政府購買服務的承接主體經購買主體同意可將部分輔助性工作分包給第三方。在分包過程中,該承接主體并不退出項目承接關系,其與第三方單位就完成的工作成果向購買主體承擔連帶責任。政府購買服務項目允許分包,也是支持規模較小的社會組織有效參與承接政府購買服務項目并獲得發展的政策需要。

  66.政府購買服務績效管理存在什么問題? 

  目前,政府購買服務績效管理工作中存在一些主要問題,如項目績效目標不明確,實施過程中缺乏跟蹤監控,績效評價范圍有限,績效評價質量不高,評價結果應用機制不健全。究其原因,主要是政府購買服務績效管理的操作規范尚未明確,政府購買服務績效指標體系不完善,一些地方和部門缺少績效評價的專業人員和力量,績效評價方法還需改進等。對此,應當建立健全全過程績效管理機制,全面實施績效管理,堅決避免為買而買、一買了之的形式主義作法,解決好“買的值”的問題,不斷提高政府購買服務的質量和效益。

  67.如何構建政府購買服務全過程績效管理機制? 

  要將績效管理貫穿政府購買服務全過程,推動績效目標管理、績效運行跟蹤監控和績效評價實施管理相結合。購買主體應當科學設置績效目標和指標,并在政府購買服務合同或憑單制項目的購買公告中予以明確。在確定績效目標過程中,財政部門應加強績效目標審核。政府購買服務項目實施期內,購買主體要定期對項目實施進度和績效目標實現程度進行跟蹤監控,發現問題要及時糾正。購買主體和財政部門應根據項目特點和實施期限,對服務期內的服務實施情況進行績效評價;在服務期限結束后,對項目全面開展績效評價。同時,要及時反饋績效評價結果,加強績效評價結果應用。

  68.如何開展政府購買服務績效評價? 

  政府購買服務績效評價機制包括績效評價的主體、對象、方式、程序等要素。購買主體應當負責組織政府購買服務項目績效評價,并建立由購買主體、服務對象及專業機構和人員組成的綜合性績效評價機制。為增強評價的專業性、獨立性和客觀性,有條件的地方可以探索推進第三方評價。財政部門作為牽頭政府購買服務改革和財政資金管理的綜合性部門,從自身職責出發,可以根據需要對其他部門的政府購買服務整體工作開展績效評價,也可以選擇部門實施的資金金額和社會影響大的政府購買服務項目,開展重點績效評價。

  69.政府購買服務績效評價結果如何應用? 

  購買主體和財政部門是組織績效評價的主體,負責績效評價結果的具體應用。政府購買服務的購買主體應當建立承接政府購買服務的激勵約束機制,積極探索將績效評價結果與購買資金支付掛鉤,并將評價結果作為以后年度選擇承接主體的重要參考依據,促進提高政府購買服務績效。財政部門開展的政府購買服務績效評價,其評價結果也應當作為以后安排預算資金、督促部門改進管理和完善相關政策的重要依據。

  70.如何設置政府購買服務績效指標體系? 

  政府購買服務績效管理是預算支出績效管理的重要組成部分。政府購買服務績效目標要指向明確、合理可行、細化量化、相應匹配,包括服務數量、質量、時效、成本、效益和滿意度指標。政府購買服務績效評價指標要在財政部印發的《預算績效評價共性指標體系框架》下,結合政府購買服務特點進行完善,能夠客觀評價服務提供狀況和服務對象、相關群體以及購買主體等方面滿意情況,特別是對服務對象滿意度指標應當賦予較大權重。

  71.政府購買服務為什么需要引入第三方機構開展績效評價? 

  政府購買服務改革的一個重要目標是創新公共服務供給,更好滿足人民群眾多樣化和專業化公共服務需求。因此,必須通過實行規范化、精細化管理,將“買的值”放到更為突出的位置上,著力提升政府購買服務的效益,讓人民群眾有更多的獲得感。黨的十九大提出,建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。推進政府購買服務第三方績效評價是全面實施預算績效管理的重要內容,將專業第三方引入到績效評價工作中來,有利于增強評價工作的客觀性和專業性。促進提升政府購買服務的效益;有利于改變政府自己購買、自己評價的局限,創新評價方式,擴寬評價視野,符合推進國家治理現代化的改革方向。

  72.怎樣實施政府購買服務第三方績效評價? 

  《財政部關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》明確了政府購買服務第三方績效評價的相關主體責任,要求將政府購買公共服務項目納入第三方績效評價范圍,并對評價指標建立、評價結果應用、評價經費管理、相關信息公開等都做出了具體規定。

  73.為什么要建立健全政府購買服務的監督管理機制? 

  在政府購買服務工作中,政府作為購買主體,擁有選擇服務供給主體的權力,即資金分配權。一方面,雖然政府通過購買服務的方式將公共服務的提供交由社會力量承擔,但是公共服務的責任仍然由政府承擔;另一方面,盡管政府購買服務改變了傳統的行政性資金分配方式,要求通過公開公平的競爭性程序來選擇服務供給主體,但在購買服務的過程中顯然仍然存在尋租和利益輸送的可能。因此,有必要建立健全政府購買服務監督管理機制,加強對政府購買服務的全過程監管,實現監管的常態化制度化,確保政府購買服務資金規范管理和合理使用,確保公共服務提供的質量和效率。

  74.購買主體在政府購買服務中負有哪些監管責任? 

  購買主體應當建立監督檢查機制,加強對政府購買服務的全過程監督,積極配合有關部門將承接主體提供服務情況納入年度報告、評估、執法等監管體系。發現承接主體偏離政府購買服務項目目標的行為,應當及時要求承接主體采取措施予以糾正,直至項目恢復正常實施。嚴禁承接主體轉包項目。

  75.財政部門在政府購買服務中負有哪些監管責任? 

  財政部門負責監管購買主體政府購買服務資金使用和項目實施的規范性。發現購買主體使用財政資金不規范、購買服務程序不合規以及未履行自身監督職責的,應當依據具體情節,按照相關規定予以處理;發現承接主體未按照合同等約定實施項目的,應當及時通知購買主體并要求其督促承接主體采取措施予以糾正,直至項目恢復正常實施。

  76.如何對承接主體實施激勵約束? 

  政府購買服務應當建立守信聯合激勵、失信聯合懲戒機制。對誠信守約的承接主體,給予優先獲得承接政府購買服務項目的機會;對失信承接主體,視其情節輕重依法采取行政性約束和懲戒措施。

  77.政府購買服務為什么要強調信息公開? 

  “陽光是最好的防腐劑”,政府購買服務涉及老百姓的切身利益,信息公開是推廣政府購買服務必須堅持的原則。2017年10月,財政部建立了中國政府購買服務信息平臺,并對地方推進信息平臺建設作出統一部署。無論購買什么服務,采取什么方式購買,都要盡可能及時、充分地向社會公開政府購買服務相關信息,確保具備條件的社會力量和事業單位平等參與競爭,暢通社會監督渠道,嚴禁暗箱操作,防止借政府購買服務名義進行利益輸送,確保人民群眾享有充分的公共服務。

  78.哪些政府購買服務信息應當公開? 

  各級政府及其有關部門應當在各自職責范圍內,按照有關規定及時主動公開下列政府購買服務相關信息:

  (一)行政法規、規章和規范性文件;

  (二)指導性目錄;

  (三)政府購買公共服務項目績效目標、指標及評價結果;

  (四)政府采購規定應當公開的相關信息。

  79.政府購買服務信息的公開渠道有哪些? 

  政府購買服務相關信息,應當由信息公開的責任主體在其門戶網站上公開,并同時在中國政府采購網(中國政府購買服務信息平臺)或其地方分網上公開。

  80.為什么要推進事業單位政府購買服務改革? 

  在黨中央、國務院統一部署和領導下,經過各方面共同努力,近幾年來政府購買服務改革工作取得階段性進展和成效。但總體上看,目前政府提供的公共公益服務當中,能向社會力量購買的服務項目仍然較少、購買服務所占比例仍然較低,大部分公共公益服務仍由相應的事業單位具體承擔。事業單位在提供公共公益服務,促進經濟社會發展、改善人民群眾生活等方面發揮著重要作用,但也存在一些事業單位政事不分、事企不分,機制不活,服務質量和效率不高等問題,推行事業單位政府購買服務改革、改善公共服務供給的任務十分迫切。2016年11月,財政部、中央編辦出臺了《關于做好事業單位政府購買服務改革工作的意見》,部署推進事業單位政府購買服務改革,重點是對公益二類事業單位實行“撥改買”。

  81. 事業單位政府購買服務改革的指導思想是什么? 

  改革的指導思想是,通過推進事業單位政府購買服務改革,推動政府職能轉變,深化簡政放權、放管結合、優化服務改革,改進政府提供公共服務方式,支持事業單位改革,促進公益事業發展,切實提高公共服務質量和水平

  82. 事業單位政府購買服務改革的基本原則是什么?

  改革的基本原則是,堅持分類施策,按事業單位類別及職能,合理定位參與政府購買服務的角色作用,明確相應要求;堅持問題導向,加快轉變政府職能,創新財政支持方式,將政府購買服務作為推動事業單位改革發展的重要措施;堅持公開透明,遵循公開、公平、公正原則推進事業單位政府購買服務改革;堅持統籌協調,做好政府購買服務改革與事業單位分類改革有關經費保障、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險等方面政策的銜接;堅持穩妥推進,對事業單位政府購買服務改革給予必要的支持政策,妥善處理改革發展穩定的關系

  83. 事業單位政府購買服務改革的總體目標是什么?

  改革的總體目標是,到2020年底,事業單位政府購買服務改革工作全面推開,事業單位提供公共服務的能力和水平明顯提升;現由公益二類事業單位承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項,全部轉為通過政府購買服務方式提供;通過政府購買服務,促進建立公益二類事業單位財政經費保障與人員編制管理的協調約束機制。

  改革的總體目標以公益二類事業單位為重點、以2020年為時間節點,充分考慮了不同類別事業單位在政府購買服務改革中的分類定位,有利于與《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》和國辦發〔2013〕96號文件確定相關政策目標相銜接,并為進一步推進相關改革工作留出空間。

  84. 事業單位政府購買服務改革工作如何進行分類定位?

  按照分類推進事業單位改革有關政策規定,事業單位劃分為承擔行政職能事業單位、公益一類事業單位、公益二類事業單位、生產經營類事業單位四類,分類改革完成后,只有公益一類和公益二類事業單位繼續保留在事業單位序列。但由于分類推進事業單位改革需要一個過程,目前還處于上述四類事業單位并存的狀況,而且還有少量事業單位尚未分類。按照政府購買服務相關規定要求,以及事業單位類別及職能定位,各類事業單位參與政府購買服務的角色定位和改革要求為:(1)完全或主要承擔行政職能的事業單位,可以作為政府購買服務的購買主體;(2)公益一類事業單位,既不屬于政府購買服務的購買主體,也不屬于承接主體,不得參與承接政府購買服務;(3)公益二類事業單位和生產經營類事業單位,可以作為政府購買服務的承接主體;(4)尚未分類的事業單位,待明確分類后按上述定位實施改革。

  85. 現由事業單位承擔的服務中,哪些可以作為政府購買服務內容列入指導性目錄?

  明確購買內容是實施政府向事業單位購買服務的一項基礎性工作,具體體現在政府購買服務指導性目錄的編制管理工作中。政府部門向符合條件的事業單位購買服務,應摸清本部門所屬事業單位提供服務狀況,將現由其承擔并且適宜由社會力量提供的服務事項確定為購買內容,并列入本部門政府購買服務指導性目錄,作為政府向事業單位購買服務的依據。具體編制指導性目錄應當重點把握以下原則:一是目前由部門所屬生產經營類事業單位承擔且財政保障經費的公共服務事項,應當列入指導性目錄;二是部門所屬公益二類事業單位承擔的公共服務事項,除少數不適宜通過政府購買服務方式提供的外,應當列入指導性目錄;三是部門所屬公益一類事業單位承擔的公共服務事項,需求超出公益一類事業單位供給能力且能夠向其他社會力量購買的,可以列入指導性目錄。

  86. 參與承接政府購買服務的公益二類事業單位在管理方面需要進行哪些調整?

  公益二類事業單位承接政府購買服務項目以后,行政主管部門對事業單位的管理和事業單位的內部管理都需要進行相應調整。一是實施政府向事業單位購買服務的行政主管部門,應當將相關經費預算由事業單位調整至部門本級管理,不再直接作為事業單位經費。二是事業單位承接政府購買服務取得的收入,應當納入事業單位預算統一核算,依法納稅并享受相關稅收優惠等政策。三是政府部門作為購買主體要加強合同履約管理和績效管理,承接服務的事業單位要嚴格履行合同,確保服務質量,提高服務對象滿意度。四是財政等部門要強化監督管理,購買主體要做好相關信息公開,承接服務的事業單位應當自覺接受財政、審計和社會監督。

  87. 為什么要強調通過政府購買服務支持社會組織培育發展?

  首先,社會組織是社會治理的重要基礎,是社會公眾參與社會管理的重要載體。黨的十八屆三中全會《決定》提出,適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項,交由社會組織承擔。十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》進一步明確,推動教育、文化、法律、衛生、體育、健康、養老等公共服務提供主體多元化、提供方式多樣化,推進非基本公共服務市場化改革,引入競爭機制,擴大購買服務。其次,推廣政府購買服務離不開社會組織的健康發展。一方面,社會組織是承接政府購買服務的重要主體,社會組織健康有序發展是推廣政府購買服務的重要條件;另一方面,社會組織發展需要政府購買服務的支持,承接政府購買服務是社會組織發展壯大的重要途徑。再次,與經濟發展水平和社會發展需要相比,我國社會組織總體發展相對滯后,數量少、規模小,地區發展不平衡,部分社會組織內部管理不健全,存在服務的專業性、規范性、公信度不足等問題。同時,社會組織發展現狀也不能適應當前推廣政府購買服務的需要,地方特別是中西部地區和基層反映,政府向社會推出一些購買服務事項,往往難以找到合適的社會組織承接,想買買不到。亟需通過大力推進政府向社會組織購買服務等措施,促進社會組織健康發展,形成推廣政府購買服務與社會組織健康發展良性互動的格局。

  88. 通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導思想是什么?

  充分發揮市場機制作用,大力推進政府向社會組織購買服務,引導社會組織專業化發展,促進提供公共服務能力持續提升,發揮社會組織的獨特優勢,優化公共服務供給,有效滿足人民群眾日益增長的公共服務需求

  89. 通過政府購買服務支持社會組織培育發展的基本原則是什么?

  堅持深化改革,正確處理政府和社會的關系,為社會組織發展創造良好環境;注重能力建設,通過政府向社會組織購買服務引導社會組織加強自身能力建設,提升社會組織服務能力和水平;堅持公開擇優,通過公開公平、競爭擇優方式選擇社會組織承接政府購買服務,促進優勝劣汰;注重分類指導,區分社會組織功能類別、發展程度,結合政府購買服務需求,因地制宜,分類施策。

  90. 通過政府購買服務支持社會組織培育發展的主要目標是什么?

  “十三五”時期,政府向社會組織購買服務相關政策制度進一步完善,購買服務范圍不斷擴大,形成一批運作規范、公信力強、服務優質的社會組織,公共服務提供質量和效率顯著提升。

  91. 為什么要強調改善社會組織參與政府購買服務的準入環境?

  關于政府購買服務承接主體的條件,現行有關政策規定,政府購買服務承接主體需要具有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;前三年內無重大違法記錄,通過年檢或按要求履行年度報告公示義務,信用狀況良好,未被列入經營異常名錄或者嚴重違法企業名單。據一些社會組織反映,有的地方將此理解為成立未滿三年的社會組織不能參與承接政府購買服務。為此,《財政部 民政部關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》強調,社會組織參與承接政府購買服務應當符合有關資質要求,但不應對社會組織成立年限做硬性規定。對成立未滿三年,在遵守相關法律法規、按規定繳納稅收和社會保障資金、年檢等方面無不良記錄的社會組織,應當允許參與承接政府購買服務。這將有利于進一步改善政府購買服務準入環境,促進社會組織更好更快發展。

  92. 通過政府購買服務支持社會組織的重點領域有哪些?

  根據黨的十八屆三中全會《決定》關于重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織的要求,結合政府購買服務需求和社會組織專業化優勢,現行政策明確政府向社會組織購買服務的支持重點為民生保障、社會治理、行業管理、公益慈善等領域,鼓勵各級政府部門同等條件下優先向社會組織購買服務

  93. 在政府購買服務項目分配上對社會組織有何傾斜措施?

  地方和有關部門應當采取切實措施加大政府向社會組織購買服務的力度,逐步提高政府向社會組織購買服務的份額或比例。政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排部分,向社會組織購買的比例原則上不低于30%

  94. 如何通過適當延長政府購買服務合同期限支持社會組織穩定發展?

  原則上,政府購買服務項目期限與政府預算時間跨度一致,通常為1年。由于社會組織參與承接政府購買服務項目需要較長時間準備、競標、業務培訓等,社會組織承接政府購買服務項目的成本較高,項目的穩定性、連續性對社會組織穩定發展影響較大。為支持社會組織穩定發展,對購買內容相對固定、連續性強、經費來源穩定、價格變化較小的公共服務項目,購買主體與提供服務的社會組織簽訂的政府購買服務合同可適當延長履行期限,最長可以設定為3年。之所以設定為3年,一方面是因為目前我國實行為期3年的中期財政管理,另一方面,過長的合同期限不利于市場競爭機制的發揮,容易造成利益固化和服務供給壟斷。

  95. 實行政府向社會組織購買服務,如何保障公共服務的質量和效率?

  一是加強績效管理,合理設定績效目標及指標,開展績效目標執行監控,積極探索推進第三方評價

  二是推進社會組織能力建設推動社會組織以承接政府購買服務為契機向專業化發展,提升服務承接能力。

  三是加強社會組織承接政府購買服務信用信息記錄、使用和管理,要求購買主體將社會組織信用狀況作為確定承接主體的重要依據,讓誠信的社會組織優先獲得承接政府購買服務項目的機會。

  四是加強日常監管,做好履約管理,督促社會組織保質保量提供服務。

  96. 通過政府購買服務支持社會組織培育發展過程中如何防范可能出現的尋租和利益輸送問題?

  切實防范政府購買服務過程中可能發生的各種低效和腐敗問題,要進一步明確財政、民政以及向社會組織購買服務的政府部門的各自職責,強化政府向社會組織購買服務的監督管理舉措。主要包括:

  一是明確政府向社會組織購買服務相關信息公開要求,加強社會監督。

  二是對通過單一來源采購方式實施的政府購買服務項目,要嚴格履行審批程序,該公示的要做好事前公示,加強項目成本核查和收益評估工作。

  三是加強政府向社會組織購買服務的全過程監督,防止暗箱操作、層層轉包等問題。

  四是加大政府向社會組織購買服務項目審計力度,及時處理涉及政府向社會組織購買服務的投訴舉報,嚴肅查處借政府購買服務之名進行利益輸送的各種違法違規行為。

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